Δημόσια διοίκηση και γραφειοκρατία

γράφει ο Γιώργος Β. Αργυρόπουλος *

Η έννοια και οι λειτουργίες της δημόσιας διοίκησης

Η ∆ηµόσια ∆ιοίκηση στην Ελλάδα θεμελιώθηκε κατά την ίδρυση του Ελληνικού κράτους στα πρότυπα της γραφειοκρατικής οργάνωσης, της συγκεντρωτικής και ιεραρχικής διάρθρωσης του 19ου αιώνα. Η δηµόσια διοίκηση ως θεσµός και ως οργάνωση διακρίνεται από τους άλλους κοινωνικούς θεσµούς και οργανώσεις, γιατί σαν στοιχείο του κρατικού µηχανισµού από τη µια έχει τα ειδικά χαρακτηριστικά και τους ειδικούς στόχους που αντιστοιχούν στο ίδιο το κράτος και από την άλλη στα πλαίσια αυτά, διαθέτει µια δική της σχετική αυτονοµία. Συνεπώς, η δηµόσια διοίκηση δεν είναι αναπαραγωγή µιας όποιας κοινής µορφής οργάνωσης της κοινωνίας ούτε απλή αντανάκλαση της κοινωνικής τάξης, αλλά όπως και το κράτος ένας ενεργός παράγοντας, όχι ουδέτερος, που τόσο οι στόχοι του όσο και η λειτουργία και η οργάνωσή του αντιστοιχούν πριν απ’ όλα στους στόχους του κράτους.

Υπάρχουν διάφοροι τρόποι προσέγγισης των διαφόρων επί µέρους λειτουργιών της δηµόσιας διοίκησης. Έτσι, οι λειτουργίες της διοίκησης µπορούν να ταξινομηθούν σε: α) λειτουργίες του πυρήνα του κράτους (άµυνα, διεθνείς σχέσεις, ασφάλεια και τήρηση της τάξης, δικαιοσύνη), β) οικονοµικές λειτουργίες (επιβολή φόρων, έκδοση νοµίσµατος, εξωτερικό εµπόριο, δηµόσιες επενδύσεις), γ) κοινωνικές λειτουργίες (αναδιανομή εισοδήματος, προστασία υγείας, προστασία ασθενέστερων οµάδων πληθυσµού, οργάνωση σχέσεων εργασίας, προστασία περιβάλλοντος), δ) λειτουργίες παιδείας και πολιτισµού (εκπαίδευση, προαγωγή επιστηµονικής έρευνας, διαρκής επιµόρφωση, προστασία και ανάδειξη πολιτιστικής κληρονομιάς, ανάπτυξη γραµµάτων και τεχνών).

Το γραφειοκρατικό σύστημα οργάνωσης

Το οργανωτικό υπόδειγµα της «γραφειοκρατίας» αποτελεί οργανωτική µορφή παγκόσμιας εµβέλειας, που έχει επηρεάσει τόσο τις δηµόσιες οργανώσεις όσο και το επιχειρηματικό πεδίο σε όλον τον πλανήτη. Η έννοια της γραφειοκρατίας διατυπώθηκε για πρώτη φορά από τον Max Weber και αναφέρεται στη συνηθέστερη µορφή οργάνωσης «που χαρακτηρίζεται από συγκεντρωτισµό, ιεραρχία, εξουσία, πειθαρχία, κανόνες, καριέρα, καταµερισµό εργασίας, θητεία». Μια άλλη σημαντική θεωρία που αναπτύχθηκε σχετικά με την γραφειοκρατία, ήταν αυτή του Karl Marx. Σε αντίθεση με τον Weber, για τον Marx η γραφειοκρατία δεν αποτελεί μέρος της γενικότερης και αναπόφευκτης συνθήκης του καταμερισμού εργασίας που παρατηρείται σε όλες τις σφαίρες της κοινωνικής ζωής.

Τη γραφειοκρατία µπορούµε να τη διακρίνουµε σε δυο κατηγορίες. Την εσωτερική, εκείνη δηλαδή που δεν είναι ορατή στον πολίτη, αναφέρεται δηλαδή στα interna της δηµοσίας διοίκησης. Ο πολίτης, δυστυχώς, είναι ο τελικός αποδέκτης των συνεπειών της. Υπάρχει, όµως και η εξωτερική γραφειοκρατία, δηλαδή αυτή που ζει καθημερινά ο πολίτης. Οι δυο αυτές µορφές αποτελούν έναν από τους βασικότερους συντελεστές της ταλαιπωρίας των πολιτών και σηµαντικό τροφοδότη της διαφθοράς. Το ελλιπές, ασαφές και αναχρονιστικό νοµοθετικό-κανονιστικό πλαίσιο, η ανεπαρκής υπηρεσιακή και περιορισµένη επιστημονική κατάρτιση, η ευθυνοφοβία των υπαλλήλων είναι οι κύριοι τροφοδότες της γραφειοκρατίας. Το κόστος από τη δυσλειτουργία του κράτους λόγω γραφειοκρατίας είναι τεράστιο και ανέρχεται σύµφωνα µε τα στοιχεία των αρµοδίων οργάνων της ΕΕ στο 6,8% του ΑΕΠ.

Οι κυβερνήσεις την τελευταία εικοσαετία είναι σε µόνιµη µάχη µε τη γραφειοκρατία – όμως η πολιτική τους απεδείχθη ατελέσφορη. Βήματα έχουν γίνει ώστε να μετατραπεί η σχέση Διοίκησης και Πολίτη σε ουσιαστική και εποικοδομητική προς τον σκοπό εξυπηρέτησης του δεύτερου αλλά και υγιούς ανάπτυξης της πρώτης. Στο χέρι των πολιτών που επιθυμούν μία δίκαιη, αξιοκρατική, μη παρεμβατική και αποτελεσματική Δημόσια Διοίκηση να την διεκδικούν με τις ισχύουσες νομοθετικές διατάξεις που εν πολλοίς προβλέπουν δίκαιους κανόνες, που όμως υποπίπτουν στα γρανάζια της διοίκησης και δεν εφαρμόζονται ή εφαρμόζονται πλημμελώς στη χώρα μας. Ειδάλλως, όσα νομοθετικά κείμενα και προβλέψεις αν υπάρξουν, ουσιαστική αλλαγή στη συναλλαγή του πολίτη με τις δημόσιες υπηρεσίες δεν θα υπάρξει.

* Δικηγόρος, Δημοτικός Σύμβουλος Χαϊδαρίου, υπ. Διδάκτωρ Νομικής Σχολής Αθήνας.